El Programa Nacional para el Desarrollo de las Personas con Discapacidad 2009-2013 y el lenguaje de los derechos.

Carlos Ríos Espinosa[1]

La última semana de julio fue presentado el Programa Nacional para el Desarrollo de las Personas con Discapacidad 2009-2013, de manera un tanto tardía, toda vez que debió haberse realizado en los primeros meses de la actual administración y no tres años después. A continuación quisiera formular algunas observaciones sobre los alcances del programa en cuestión en cuanto a la cobertura de derechos. Cabe aclarar que no es una discusión puntual de cada una de las acciones y planteamientos que este programa realiza, se trata más bien de una perspectiva muy general en torno a sus principales ejes articuladores. Estas páginas buscan aportar otros elementos a la discusión del Programa. Lo primero que debe decirse sobre él es que hay que celebrar su existencia y felicitar a todos los que intervinieron en su elaboración, sin embargo, es muy evidente que requiere ser perfeccionado. Las observaciones que a continuación formulo sólo tienen la pretensión de contribuir con algunas ideas para evaluar la manera en que el Gobierno Federal elabora la política pública en materia del desarrollo y de la promoción de los derechos de las personas con discapacidad.



1. Necesidad de un enfoque de política institucional

El programa es muy insistente en la necesidad de un cambio cultural y no alcanza a dimensionar que el principal problema en México es la falta de políticas institucionales consistentes, para empezar, un marco normativo de derechos humanos que sea auténticamente exigible. La cultura es identificada en diversas partes del programa como el principal problema en materia de promoción de los derechos de las personas con discapacidad[2], pero no se repara en las graves carencias institucionales[3], la primera de las cuales es que ni siquiera se cuente con información actualizada y veraz sobre cuántas personas hay en México que viven con alguna discapacidad y de qué tipo.[4]

2. Necesidad de integrar lógicamente el programa: correspondencia entre diagnóstico, objetivos y metas de acción

El programa está integrado por una introducción y cinco capítulos que no guardan correspondencia entre sí. Los capítulos segundo y tercero ofrecen, respectivamente, un marco conceptual[5] y un diagnóstico de la situación de las personas con discapacidad[6], mientras que el cuarto y el quinto se refieren a las propuestas del programa propiamente dicho y a la construcción de indicadores, seguimiento y evaluación.

La consistencia del programa tendría que verificarse en la adecuación de las propuestas concretas que ofrece y el diagnóstico que se realiza en la primera parte, sin embargo, tal adecuación no existe. Hay varios ejemplos de esta falta de correspondencia, ofrezco aquí el que se refiere a las políticas antidiscriminación.

El programa cita la encuesta realizada por el CONAPRED y la Secretaría de Desarrollo Social en 2005, la cual arroja que la población con discapacidad ocupa el segundo lugar entre la población más discriminada en distintos ámbitos de la vida social, y el primer lugar en el entorno laboral. El marco conceptual utilizado para abordar el tema de la discriminación es claramente inadecuado. En efecto, el Programa toma como referente para este tema la definición de la Ley Federal contra la Discriminación, la cual establece un concepto bastante más estrecho que el que provee la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. No incluye, por ejemplo, la denegación de ajustes razonables como uno de los supuestos que pueden ser clasificados como discriminación.[7]

Investigadores reconocidos en el área de los derechos humanos de las personas con discapacidad[8] han hecho notar la transformación del concepto de discriminación en los nuevos instrumentos internacionales sobre la materia. Tradicionalmente, el concepto de discriminación se limitaba a las expresiones agraviantes u ofensivas fundadas en la pertenencia a un grupo social, ahora se incluye también a normas y conductas activas que limitan, restringen o impiden el ejercicio de un derecho sobre la base de un factor prohibido, como la discapacidad, la religión, la etnia, el género o la orientación sexual, entre otros. Pero además de estas conductas activas, en el ámbito de la discapacidad también deben considerarse el mantenimiento de barreras existentes, es decir, de conductas de carácter omisivo, llevadas a cabo por los sectores público y privado, que en México son sistemáticas y generalizadas. Aquí el carácter voluntario de la omisión pasa a segundo plano, se trata de una discriminación de carácter estructural.

Aunado al problema conceptual, tampoco son claras las acciones específicas que serán adoptadas para abatir el fenómeno que se constata, es decir, la manera en que se piensa abatir la discriminación sufrida por el sector de la población que tiene alguna discapacidad. En el capítulo cuarto, en el cual se desarrollan específicamente las estrategias del programa, no se hace mención alguna de las acciones que se adoptarán para combatir la discriminación, de acuerdo al concepto extendido que establece la Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad y los demás instrumentos internacionales de combate a la discriminación de los sistemas universal y americano de derechos humanos. Falta así una correspondencia entre diagnóstico y acciones.

3. Necesidad de atender todas las formas de discapacidad, específicamente la discapacidad psicosocial

A pesar de que el PRONADIS cita en el apartado de antecedentes a los Principios para la Protección de los Enfermos Mentales y para el Mejoramiento de la Salud Mental, en el cual se prevén normas y algunas garantías de debido proceso para prevenir abusos contra las personas con discapacidad psicosocial, tales como la institucionalización forzada y el uso de psicofármacos como medio de contención, no se ofrece ningún tipo de diagnóstico sobre la situación de las personas con este tipo de discapacidad. No se menciona que la previsión que establece la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en su artículo 12, párrafo segundo, relativo al reconocimiento de la capacidad jurídica, precisamente tuvo como uno de sus propósitos fundamentales, garantizar que las personas con discapacidad psicosocial no fueran sometidas a tratamientos e institucionalización forzosa so pretexto de su falta de capacidad.


México estableció una reserva a este artículo de la Convención –le llamó declaración interpretativa-, para los efectos de continuar aplicando políticas tutelares que virtualmente anulan el derecho a la capacidad jurídica, tal como lo comprende y define la Convención. Pero además de lo anterior cabe insistir en la completa ausencia de una política de Estado para garantizar los derechos de las personas con discapacidad psicosocial. El artículo 12 de la Convención no es el único aplicable a este respecto, el instrumento en cuestión establece claras garantías en sus artículos 14, 15 y 17 para evitar la práctica de la institucionalización forzosa y la contención mediante psicofármacos. En efecto, el artículo 14 establece sendas garantías para evitar la privación ilegal de la libertad, la detención arbitraria y el confinamiento de personas por razones de discapacidad. Para privar de la libertad a las personas con discapacidad es necesario seguir las reglas generales del debido proceso, nunca podrá disponerse dicha privación por el simple hecho de tener una discapacidad psicosocial.[9] De la misma forma, el artículo 15 establece garantías para la prevención de la tortura y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes, reconociendo justamente que las intervenciones forzadas con psicofármacos constituyen una forma de trato cruel que puede incluso derivar en prácticas de tortura. Finalmente, el artículo 17 dispone la necesidad de respetar la integridad física y mental de las personas con discapacidad, obligación que supone la eliminación de prácticas frecuentes en el ámbito de la psiquiatría. La discapacidad psicosocial está completamente dejada de lado en el PRONADIS.


4. El programa no aborda todo el espectro de derechos previstos en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad

Una de las falencias más acusadas del PRONADIS es que no desarrolla acciones para garantizar y hacer efectivos todos los derechos previstos en la Convención. Debe tenerse en cuenta que el preámbulo de la Convención –el cual también es vinculante para una debida interpretación de la misma-, establece el principio de interdependencia entre los distintos derechos. Este importante principio es clave porque es muy frecuente que existan derechos que en situaciones específicas son condiciones para el ejercicio de otros. El derecho a la igualdad y a la no discriminación es un perfecto ejemplo de lo anterior, si en el ámbito de los sectores público y privado no se realizan acciones para hacer efectivo ese derecho no es esperable que se tenga avance en los demás.

A pesar de que la Convención establece un artículo específico dedicado a los niños y niñas con discapacidad, el PRONADIS no hace mención alguna de los derechos del niño con discapacidad y de las acciones que se tomarán para atender a este grupo específicamente. El tema se aborda tangencialmente en el capítulo de educación. En ese apartado el programa proporciona unas cifras que ya por sí mismas resultan altamente preocupantes en cuanto el acceso a la educación de niños y niñas con discapacidad. No obstante, en el capítulo de objetivos no se precisa cómo se prevé ampliar el alcance de los servicios educativos; se limita a plantear en el objetivo el 4.3, que se pretende fortalecer el diseño de estrategias diferenciadas de atención para niños con discapacidad, así como los modelos para la ofertas de servicios en educación regular. Más allá de ese planteamiento, que no figura en un apartado específico sobre niñez, el PRONADIS omite los otros temas.

Otro tema fundamental que no aparece tratado en el PRONADIS es el principio básico que establece la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en su preámbulo, concretamente en el inciso n, en torno al reconocimiento de la importancia que reviste la autonomía e independencia de las personas con discapacidad para la toma de decisiones. El propio programa reconoce que la atención a las personas con discapacidad está dominada por perspectivas de carácter asistencialista, las cuales abordan el tema de la discapacidad reduciendo a las personas a simples objetos de apoyo y de protección.

La sociedad civil organizada con discapacidad de otros países como Inglaterra, ha puesto de manifiesto la necesidad de instrumentar programas para el desarrollo de vida independiente. Acciones como la apertura de centros de servicios de apoyo que permitan a las personas con discapacidad contratar estos servicios con una perspectiva no asistencialista. Se trata de un contrato de prestación de servicios.



5. Necesidad de construir un lenguaje adecuado a la promoción de los derechos.
A pesar de que se reitera con insistencia que el PRONADIS 2009-2012 es un programa de derechos y no uno de carácter asistencial, no se aprecia que las estrategias específicas que se proponen respondan a la gramática de los derechos humanos. El programa anuncia nueve[10] objetivos estratégicos para la promoción de los derechos de las personas con discapacidad en los que abundan verbos como “fomentar”,incentivar”, “promover”, “concertar”, “propiciar”, “sensibilizar”, “alentar”, entre otros. Podría hacerse un análisis exhaustivo de todos los objetivos previstos para mostrar cómo ninguno de ellos se compromete con la exigibilidad de algún derecho, sería necesario hacer un seminario para mostrar sistemáticamente este fenómeno. En este primer ejercicio quisiera hacer patente esa debilidad con uno de los principales derechos de las personas con discapacidad: el derecho a la accesibilidad. El objetivo número dos del PRONADIS pretende crear “accesibilidad de las personas con discapacidad a espacios, entornos, bienes y servicios, así como al transporte, sistemas y tecnologías de información y comunicación.” No se entiende, no obstante, cómo se alcanzará ese objetivo con los medios que se plantean para ello. Me permito transcribir la lista de las acciones específicas que se adoptarán:


· Desarrollar un programa integral de diseño universal de entornos, productos y servicios.

· Celebrar convenios con los concesionarios y permisionarios del transporte en todas sus modalidades (terrestre, aéreo, marítimo y ferroviario) para que los servicios de comunicación y de transporte público sean accesibles para las personas con discapacidad.

· Incentivar la instalación y el uso de medios, programas, tecnologías y formatos alternativos para facilitar la comunicación y la difusión de información para personas con discapacidad.

· Mejorar las condiciones de accesibilidad y equipamiento técnico de las instalaciones deportivas y centros culturales para personas con discapacidad.

Como puede apreciarse, ninguna de las acciones anunciadas en este rubro compromete en algún sentido alguna obligación propiamente dicha del Gobierno Federal. Las obligaciones jurídicas son el correlato de los derechos, si nadie está obligado, los derechos carecen de garantía y no son exigibles. El programa de diseño universal que se anuncia sin duda es necesario, no obstante, para implementar el derecho a la accesibilidad de las personas con discapacidad, se debe crear en una ley, la obligación para el gobierno y el sector privado para que los entornos físicos y las comunicaciones sean accesibles. La implementación de ese derecho y esa obligación deberá por supuesto ser gradual, pero tendrá que hacerse exigible, si en efecto se pretende dar cumplimiento al artículo 9 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la cual usa la expresión “asegurar la accesibilidad”. En ninguna parte del programa se anuncia la creación de una obligación de accesibilidad con las características apuntadas, ni tampoco cuáles serán los medios para hacerla efectiva. En México la única ley en la que se establece una obligación de ese tipo es la Ley Federal de Protección al Consumidor, pero es sistemáticamente incumplida. El punto aquí es que el PRONADIS usa un lenguaje sumamente débil[11], en lugar de obligaciones habla de la celebración de convenios[12], de la creación de incentivos, entre otros enunciados evanescentes. Nada de ello establece parámetros concretos y medibles.[13] Los derechos no pueden ser dependientes de convenios, deben ser inmediatamente exigibles, de lo contrario se adelgazan y degradan. La accesibilidad no puede convertirse en un principio programático, sólo cumplible en la medida de las posibilidades del Estado. Hay que usar el lenguaje de los derechos y establecer prácticas que permitan hacerlos realmente efectivos.


Palabras finales

Vuelvo a reiterar mi celebración por la existencia del Programa Nacional para el Desarrollo de las Personas con Discapacidad 2009-2013. Constituye un instrumento muy valioso para poder discutir las políticas que se piensan instrumentar a nivel nacional y para proponer las que se requieren instrumentar. Sería muy bueno que se pudieran organizar seminarios para discutir los distintos aspectos del Programa.



NOTAS


[1] Profesor de derecho penal y procesal penal en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y Consejero de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal.

[2] No se aportan elementos para sustentar la idea de que el principal problema para la promoción de los derechos de las personas con discapacidad sea el cultural. Se trata de una intuición más o menos anecdótica de quien escribió el documento, una hipótesis no verificada. El verdadero problema en México es que faltan bases institucionales y marcos normativos adecuados que permitan la exigibilidad de los derechos. En México las leyes sobre discapacidad son tan laxas, dispersas y poco efectivas que incluso empresas que en otros países jamás soñarían con construir entornos no accesibles, en México no tienen problema para hacerlo. La empresa Starbucks, por ejemplo, tiene varias sucursales en el Distrito Federal que no tienen acceso para sillas de ruedas y aun así pueden operar sin ningún tipo de problema o riesgo de ser clausuradas. Eso sería impensable en países como Canadá o Estados Unidos. ¿Por qué cuando llegan a México estas empresas cambian de cultura? ¿No será que aquí sólo promovemos la accesibilidad pero no la exigimos?

[3] Sorprende la brevedad y falta de ejes articuladores del mensaje del Presidente de la República en la presentación del PRONADIS. Uno de los puntos centrales del mensaje es el cambio de una perspectiva asistencialista y con enfoque médico-rehabilitador, hacia un modelo centrado en los derechos. Sin embargo, el anuncio de esta transformación no está acompañado de acciones específicas que permitan entender la forma en que el cambio se realizará. La primera acción debería ser elaborar una iniciativa de reforma a la Ley General de las Personas con Discapacidad para que no sea el Secretario de Salud quien presida el Consejo. La falta de esta propuesta ya de entrada permite poner en duda la eficacia del cambio de paradigma anunciado. A pesar del anuncio hacia una política de derechos, en el programa no se aprecia un lenguaje de derechos, sino de políticas programáticas de cumplimiento incierto y no exigible.

[4] A pesar de que Programa reconoce las graves carencias para la obtención de información relevante en materia de discapacidad, se limita a anunciar que se establecerá un sistema de información (Meta estratégica 1.3), sin prever una perspectiva integral del tipo de información que debe ser recogida.

[5] El marco conceptual y jurídico del PRONADIS es también muy pobre. Este capítulo del programa hace un recuento por demás esquemático de la evolución de los derechos de las personas con discapacidad en el ámbito internacional y se limita a citar la legislación federal que en algún sentido u otro se refiere a la discapacidad. No obstante, no se hace el menor intento de hacer un análisis crítico de los contenidos de las leyes citadas, a la luz del nuevo paradigma de la Convención sobre los Derechos de la Personas con Discapacidad, y mucho menos se formulan propuestas concretas de modificación del marco legislativo, el cual tendría que ser la plataforma básica para todas las demás acciones. Lo único que se dice sobre este particular es que se revisará el marco jurídico, sin indicar alguna dirección específica de la revisión.

[6] El diagnóstico es insuficiente para articular un programa de alcance nacional. La problemática de la población con discapacidad en el país, si bien tiene denominadores comunes, varía de entidad federativa a entidad federativa. No son iguales los problemas que se presentan en zonas urbanas que los que se dan en entornos rurales. El diagnóstico ofrecido por el programa es de una superficialidad que borda en el pasmo. No se aprecia que se hayan realizado estudios puntuales que permitan identificar los retos para el desarrollo de las personas con discapacidad, con frecuencia se citan datos aislados derivados de estudios realizados por otras instituciones y cuyos fines eran distintos a la fundamentación de este programa. Extraña que el CONADIS no haya realizado un solo estudio sobre discapacidad desde que fue creado.

[7] Se hace una cita de la Convención sobre el tema pero no se desarrolla el concepto y mucho menos se establece una política para implementar ese aspecto.

[8] Christian Courtis, “Políticas antisdiscriminatorias en materia de discapacidad” en Visiones y revisiones de la discapacidad. (Patricia Brogna, Coord,) Fondo de Cultura Económica, 2009. pp 418 y 419.

[9] En nuestro país es común la práctica de la institucionalización y el tratamiento forzosos por motivos de discapacidad psicosocial. El periodista Jaime Avilés publicó en 2007, en la editorial Debate, el libro Los manicomios del poder. Corrupción y violencia psiquiátrica en México; en dicho texto, Avilés da cuenta del caso de Gabriela Guadalupe Rodríguez Segovia, una mujer de 45 años, oriunda de Monterrey, Nuevo León, la cual fue sometida a un juicio de interdicción, privada de su capacidad jurídica, internada en diversos institutos psiquiátricos y privada de su patrimonio a instancias de tres de sus hermanos. El caso de la señora Rodríguez Segovia no es un caso aislado en México.

[10] En realidad sólo son ocho objetivos porque el objetivo número tres, prevención de la discapacidad, más bien debería estar incluido en un programa de salud. El supuesto cambio de paradigma de este Programa se viene a pique justo al establecer como objetivo la prevención de la discapacidad. Tiene un inevitable tufillo médico-asistencialista. Evidentemente es importante establecer una política consistente para la prevención de la discapacidad, pero ello debe hacerse en programas de salud, no en el programa nacional de discapacidad. Por lo menos sí se quiere tomar en serio el tema de los derechos de este sector de la población.

[11] Esta debilidad se deriva incluso de la manera en que el PRONADIS se refiere a la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. En diferentes partes del texto se señala que la Convención “hace recomendaciones”. Nada más alejado de la realidad, no se trata de recomendaciones sino de derechos. Se trata de un tratado internacional jurídicamente vinculante para México y todos los otros Estados parte.

[12] El sociólogo Boaventura de Sousa Santos plantea que una de las manifestaciones de la crisis del Estado de Derecho contemporáneo es la creciente contractualización de las relaciones sociales, no en el sentido de un pacto social democrático, sino de vínculos débiles que pueden ser rescindidos en cualquier momento por las partes, generalmente por las poderosas. Los derechos fundamentales no pueden estar subordinados a la celebración de convenios entre particulares. La accesibilidad universal de las personas con discapacidad a espacios urbanos, comerciales, institucionales y culturales debe establecerse en una ley, con las respectivas garantías para su exigiblidad y con sanciones por su incumplimiento. Boaventura de Sousa Santos, Sociología jurídica crítica. Para un nuevo sentido común en el derecho. Trotta, Madrid, 2009, 556

[13] Recomiendo revisar a este respecto el Informe Especial sobre la Situación de los Derechos de las Personas con Discapacidad en el Distrito Federal. 2007-2008, elaborado por la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal.